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企业产权争议尤其是企业与政府之间的产权争议，是当前中小城市存在的一个比较普遍的问题，如果不能及时妥善解决的话，对地方经济发展会造成很大阻碍。今年九月九日，北京天则经济研究所等机构曾就此召开过“中小城市开发中的产权问题”研讨会。法律圆桌提供的株洲案例，正好我跟踪研究过一段时间，比较了解其中的情况，借此机会谈谈我的看法。

在中小城市的开发建设的过程中，当地政府往往竭尽全力，力图快速发展，不落人后；但是毕竟财力有限，难免捉襟见肘。既要实现发展目标，可又缺乏财力，怎么办呢？通常的作法就是：政府出台一系列的优惠政策，给出一系列的行政许可和行政承诺，也就是说政府向社会提供信用，以预期利益诱人，吸引民间力量（包括当地的、外地的甚至外国的）以信赖政府为前提，积极参与城市的开发建设。这种作法是很高明的，也是很有效的。

一些项目依托这种方式取得了成功，创造了财富，形成了新的资产；也有一些项目失败了，投资化为乌有。对于后者，除了实际的投资者痛心疾首外，谁也不会再去关注它，政府当然更不会说“因为是我把你吸引来的，你的赔本我应当承担相应的责任”。因为政府的责任就在于为经济社会的发展创造条件、优化环境，而政府的这份责任并不是投资，当然不需要为此承担任何投资的风险。可是对于前者，争议就来了——政府一些官员，尤其当初做出承诺的前届政府换届之后上台的官员，他们往往认为：没有政府对你的扶持，你能有今天吗？然后，就历数政府提供的这项支持那项扶持呀，比如曾经对各种税费减免缓，比如先期土地使用是行政划拨，等等。于是，本来属于企业的产权出现了危险，本来属于民间的私有财产遭到了质疑。由此，产权争议演化为产权纠纷，产权纠纷升级为官民对抗。株洲案例也是这样一种情况。

我们应当怎样来认识这些情况，怎样来理解这些现象，又应该以什么为依据来妥善地处理这些问题呢？

首先，从政府的功能来看，政府是个行政机关。政府的行政必须遵循一个基本的行政法原则，即“诚实信用，信赖保护”。

从株洲市政府的一系列文件中可以看到，炎帝广场作为公益工程，由财政前后投资五千万元左右来建设，而与之相配套的广场商业街则由于财政乏力，政府决定“财政不作投入”，只提供一定的优惠政策，按照“谁投资、谁开发，谁受益”的原则，发动民间搞开发性经营，筹资的方式可以采用独资、融资、集资、合资、合作或股份制等多种形式。承担广场商业街开发任务的炎帝广场开发部就是在这种背景下由政府下文成立的，也因此而戴了顶“红帽子”。

仔细考察这类案例，我们可以发现，政府之所以会在某些开发项目上为开发者提供一些优惠政策和倾斜扶持，既非无缘无故，也不是心血来潮，而是为了实现自己的行政目标，如当时的株洲市委市政府就是把炎帝广场的建设及其商业街的开发作为培育当地“新的经济增长点”来决策的。

从“诚实信用，信赖保护”的行政法原则来理解，当年所提供的优惠政策和倾斜扶持，实际上是政府对开发者的行政许可和行政承诺，行政目标现在达成了，政府难道就可以擅自撤消这些已经作出的行政许可和行政承诺吗，难道就可以试图把这些行政许可和行政承诺偷换为对开发项目的投资吗？这样做的话，那就是政府失信于社会，失信于民间，损害了老百姓由于相信政府而作出的付出和投入。

如果政府不讲诚实信用，谁还敢守信呢！这将是对社会信用的极大破坏。前几年，北京发生了蓝极速网吧火灾事件，本来及时处理非法网吧和不合格网吧是合理正当的政府行为，可是在处理此事时，有关方面却把全国所有的网吧都关停了。这种作法，对于办理了合法手续并合规经营的网吧，就是政府的一种失信行为。因为，既然是得到政府部门批准开设并且是正常经营的网吧，那就是事前得到了政府的行政许可，岂能一家犯法，全行业斩首呢！这件事当时在全国是引起了极大的反感的。

因此，我们可以预计，株洲市政府如果非得将对开发部的事前优惠政策和倾斜扶持在事后视为一种投资行为，不仅会极大地损害政府的信用形象，而且还会对当地社会的信用造成严重的被坏。

第二，从经济发展的角度来看，十五大以来中央一再重申在一般性竞争领域要实行“抓大放小”“国退民进”，优化经济体制，改善经济结构。因此，对开发部这样一个小小的经济实体，即便国有企业，那也是应当属于“放”的范围、“退”的范围；何况开发部作为一个完全没有国有资本投入的经济实体，也就是说本不是“国”字号，为什么非得把它推进“国”字系列呢？这不是与中央决定的经济发展战略背道而驰吗！

再看政府办公会议把开发部划归政府部门即市广播电视局来“管理和经营”的决定，那就更是大错特错了——政府部门怎么能直接经营经济实体呢？
政府的财政收入主要来自于税收，一些发展得比较好的地方政府，比如温州，特别注重“放水养鱼”，涵养税源。所以，就株州案例而言，政府大可不必花那么多的心思，转弯抹角地，东拼西凑地，打这个主意动那个心眼，非得把它说成是政府的资产，而应当尽快摘掉开发部头上的“红帽子”，规范经营，鼓励发展，增加税收。其实，整个广场商业街的成功开发，一方面有政府实行优惠政策的功劳，另一方面政府也得到了实行优惠政策的经济回报，即扩大了税源，增加了税收，这就相当于政府获得了若干有稳定回报的资源，这还有什么理由心存非分之想呢！我们从当地税务部门了解到，炎帝广场商业街这几年都是纳税模范一条街。对政府而言，税收是旱涝保收的收入,不像投资还有亏损风险。税源越多税收就越稳定，何乐而不为呢？

第三，既然政府与开发部的产权争议已经发生了，那就应当着眼于明理、依法，寻求解决争议的可行办法。

著名经济学家茅于轼先生曾就解决这样的问题提出过两个基本原则，即：

1.有利于当地的经济繁荣和增加就业机会，避免因处理不当而导致纠纷增加，经营受阻，产生社会的不安定不稳定因素；

2.有利于当地非公有制经济的发展，有利于落实中共中央关于“大力发展和积极引导非公有制经济”的重要精神，以此案的妥善处理给后人（包括政府和企业）树立一个解决产权争议的良好样板。这样做将有利于株洲市利用类似的经验，创造一套新的制度，以供全国其他地区在中等城市现代化建设中借鉴与参考。

茅先生所言极是。

我想，争议双方只要心平气和地按照产权界定的“依法确认、尊重历史、宽严适度、有利监管”的准则，既可以解决好在城市开发中遗留下的历史问题，又能为株洲市今后的经济发展提供一个开明的范例，甚至创造出一种可资其他地区借鉴的模式。

据了解，现在政府每年还要对炎帝广场补贴七十万元以上；而把炎帝广场和开发部的资产划归市广播电视局“管理和经营”，财政将以每年九十万元的支出连续补贴五年，即从政府财力中耗掉四百五十元。由此，我们可以考虑采用减少政府对炎帝广场财政补贴的思路，找到双方都可以接受的方式来妥善解决争议。

我这里提出一个具体的解决方案供争议双方参考：

第一步，双方以共同认可的审计部门提供的审计报告为基础，厘清开发部的债权债务关系，尊重客观事实和依据相关法律法规界定资产性质，甩掉历史包袱，规范企业法人身份。

第二步，进而把炎帝广场的管理经营权托管给开发部，前提则是市财政在三年内每年递减原补贴的三分之一，从第四年开始不再补贴，这就相当于开发部以自己的经营劳动来回报政府曾经给予的政策扶持。

在这个方案中，政府既不需要向广播电视局给予四百五十万元的财政补贴，而原先需要补贴（仅以七十万元计）给炎帝广场三年共二百一十万元财政支出，也可以减少到第一年七十万元，第二年四十六万元，第三年补贴二十四万元，三年共计只需补贴一百四十万元，因而财政至少又可以减少七十万元的支出，而且从此再也不需要给予财政补贴了。

如果采用这样的方案，不仅能够妥善解决历史遗留的产权争议问题，而且将为株洲市公用事业民营化开辟一条新的创新之路。这样对于争议双方来说，既解决了实际问题，又都很有面子，应当是个皆大欢喜的结果。

二○○四年十二月一日

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